О чем на самом деле поправки к Конституции РФ

15 января 2020 года Указом Президента РФ было объявлено об отставке Правительства РФ. В тот же день распоряжение Президента РФ образуется рабочая группа по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию РФ. Проходит еще четыре дня, два из которых выходные, и Президент РФ уже вносит в Государственную Думу проект закона о поправке к Конституции РФ. Еще три дня — и этот проект уже принят в первом чтении.

Дальше события будут развиваться чуть медленнее: поправки к законопроекту о поправках будут представляться до 6 февраля 2020 года.

ПОЯСНЯЕТ ЛИ ЧТО-НИБУДЬ «ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА»?

Что интересного есть в пояснительной записке к законопроекту о поправке?

Первый же абзац пояснительной записки сообщает нам, что проект закона РФ о поправке к Конституции РФ подготовлен на основании предложений, представленных рабочей группой по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию РФ.

Наименование названной рабочей группы совпадает с наименованием рабочей группы, образованной распоряжением Президента РФ от 15.01.2020 № 5-рп. Пояснительная записка как бы настаивает на том, что за два рабочих дня рабочая группа успела-таки подготовить предложения о внесении поправок к Конституции РФ. И видимо, два выходных дня ушло на то, чтобы подготовить сам законопроект.

Можно поверить в то, что законопроект был разработан за 2–4 дня. Но с трудом верится в то, что рабочая группа из 75 человек за несколько дней смогла бы выработать какие-то предложения (это если поверить в то, что она успела хотя бы раз собраться).

Зачем начинать пояснительную записку с, мягко говоря, сомнительного утверждения? Похоже, чтобы снять ответственность с субъекта права, внесшего в Госдуму проект закона о поправке.

Проект закона называет цели предлагаемых поправок к Конституции. Их около десяти.

Положения о МРОТе и индексации социальных выплат вводятся в Конституцию «в целях защиты социальных прав граждан, обеспечения их равных возможностей на всей территории страны».

Положения о неисполнении решений межгосударственных органов в истолковании, расходящимся с Конституцией РФ, вводятся «в целях защиты государственного суверенитета».

По вопросу о соотношении понятий «охрана прав» и «защита прав» в теории права ведется дискуссия. Но вряд ли есть сомнения в том, что формулировка «в целях защиты прав» подразумевает, что на эти права кто-то посягает или они уже нарушены (и суверенитет тоже). Иначе от чего их защищать?

Обеспечивают ли равные возможности граждан привязка МРОТа к прожиточному минимуму и гарантии обязательной индексации социальных выплат? Вряд ли. В регионах России разные ситуации с рабочими местами, уровнями зарплат и уровнями цен, поэтому одинаковый МРОТ, привязанный к обобщенному прожиточному минимуму, никакого равенства возможностей не обеспечит.

Изменения в порядок назначения Председателя Правительства РФ и его заместителей вводятся «в целях повышения эффективности взаимодействия между представительной и исполнительной ветвями власти, усиления роли Государственной Думы и парламентских партий, а также в целях повышения ответственности членов Правительства РФ».

Чем и как измеряется «эффективность взаимодействия» представительной и исполнительной ветвей власти, неизвестно. Поэтому оценить поправки на предмет влияния на эффективность взаимодействия ветвей власти не представляется возможным. Для дальнейшего анализа нам пригодится знать, что вообще эффективность — это соотношение между достигнутым результатом и затраченными ресурсами.

Усилят ли поправки роль Госдумы и парламентских партий, на этот вопрос мы попытаемся ответить ниже (для тех, кто не дочитает: не усилят). Повысят ли поправки «ответственность членов Правительства РФ»? О какой именно ответственности идет речь, если поправки сами по себе не касаются ответственности членов Правительства РФ?

Еще одна интересная цель поправок из пояснительной записки: «обеспечение большей прозрачности работы силовых ведомств, правоохранительных органов, независимости органов прокуратуры в субъектах РФ». Для обеспечения этой прозрачности Президент РФ будет назначать должностных лиц этих органов и прокуроров субъектов РФ после консультаций с Советом Федерации. И всё. Консультации Президента РФ с Советом Федерации сделают работу силовиков гораздо прозрачнее. Прозрачнее для граждан — вряд ли, может, для Совета Федерации.

В качестве цели можно выделить и «усиление роли Конституционного Суда РФ», для чего Конституционному Суду хотят приписать полномочие проверять не подписанные Президентом федеральные законы. При этом в пояснительной записке после декларирования этой цели не упоминается, что Конституционный Суд РФ хотят «обескровить» более чем на 40%, сократив число судей с 19 до 11. Как это усилит роль Конституционного Суда?

Предпоследняя цель, которую озвучивает пояснительная записка, это «обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти РФ, определения основных направлений внутренней и внешней политики РФ и приоритетных направлений социально-экономического развития государства». Казалось бы, для этих целей еще в 1993 году была создана должность Президента РФ: именно Президент РФ осуществляет те полномочия, которые в пояснительной записке обозначены как цели. Но видимо, Президент РФ либо не справляется со своими полномочиями, либо ему одному очень трудно их реализовывать. Поэтому для указанных целей создается Государственный Совет.

Последняя цель — это «наиболее эффективное осуществление полномочий, имеющих государственное значение решения». Для этого предлагается написать в Конституции РФ, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в РФ и взаимодействуют. Хотелось бы верить, что одним новым предложением в Конституции РФ можно заставить органы местного самоуправления и органы государственной власти «наиболее эффективно осуществлять полномочия», но очевидно, что одной конституционной фразой тут не обойтись.

Хотелось бы увидеть в пояснительной записке хоть какие-то пояснения новой процедуры принятия закона о поправке, включающей «общероссийское голосование» и изобретенной, вероятно, рабочей группой, а не профессиональной Администрацией Президента РФ. Но таких пояснений записка не содержит.

Цели принятия таких объемных изменений в Конституцию РФ пояснительная записка назвала, но из пространных фраз совершенно неясно, почему именно сейчас возникла необходимость в этих поправках. Что такого произошло в стране, что нужно менять Конституцию? Как поправки скажутся на жизни страны? Какие результаты принятия поправок предполагается увидеть на практике, иными словами, как мы узнаем, что цели достигнуты (эффективность повышена, прозрачность увеличена и т. д.)?

Требованием Федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ» является представление обоснования необходимости принятия данной поправки вместе с проектом закона о поправке. Такого обоснования мы не видим в пояснительной записке. Скажем прямо, пояснительная записка ничего не поясняет: она лишь кратко пересказывает содержание законопроекта.

О НАИМЕНОВАНИИ ПРОЕКТА ЗАКОНА О ПОПРАВКЕ?

Почему закон о поправке (в единственном числе), если поправок много? Закон о поправке — это самостоятельный вид федеральных законов наряду с обычными федеральными законами и федеральными конституционными законами. Этот вид законов был придуман Конституционным Судом еще в 1995 году.

Тогда Госдума обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании статьи 136 Конституции РФ. Конституционный Суд РФ принял постановление от 31.10.1995 № 12-П, в котором постановил:

«Из установленной Конституцией Российской Федерации процедуры принятия поправок к главам 3 — 8 Конституции Российской Федерации вытекает, что поправки в смысле статьи 136 Конституции Российской Федерации принимаются в форме особого правового акта — закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Положение статьи 136 Конституции Российской Федерации о том, что поправки к главам 3 — 8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает распространение на процедуру принятия поправок требований статьи 108 (часть 2) Конституции Российской Федерации об одобрении данного акта большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. При этом вводится особое условие для вступления поправок в силу, а именно необходимость их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации; кроме того, должно быть соблюдено положение статьи 134 Конституции Российской Федерации, устанавливающей круг субъектов, обладающих правом внесения предложений о поправках к Конституции Российской Федерации».

После этого был принят Федеральный закон от 04.03.1998 № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Он подробно регулирует порядок и условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к главам 3 — 8 Конституции РФ. Вкратце процедура такова:

Субъект права предложения о поправке (перечень таких субъектов отличается от перечня субъектов права законодательной инициативы) вносит в Госдуму проект закона о поправке.

Госдума рассматривает проект в трех чтениях и принимает его не менее чем двумя третями от общего числа депутатов Госдумы. Далее проект обязательно рассматривается Советом Федерации.

Совет Федерации одобряет проект не менее чем тремя четвертями от общего числа членов Совета Федерации.

Далее принятый парламентом закон о поправке публикуется для сведения и направляется на рассмотрение законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. У субъектов РФ есть год для рассмотрения закона о поправке.

Региональные парламенты направляют свои постановления в Совет Федерации. Через год (или когда соберет все постановления от субъектов РФ) Совет Федерации подводит итоги. Не менее двух третей субъектов РФ должны одобрить закон о поправке. Закон о поправке направляется Президенту РФ для подписания и официального опубликования.

Закон о поправке вступает в силу со дня официального опубликования, если иное не установлено самим законом.

Очевидно, что 33-ФЗ не предусматривает процедуры «общероссийского голосования», на которое планируется внести закон о поправке. Такой процедуры не предусматривает для поправок и сама Конституция РФ.

В части 3 статьи 135 Конституции РФ упоминается «всенародное голосование», которым по инициативе Конституционного Собрания может быть принят проект новой конституции.

Можно ли обойти федеральный закон 1998 года? Закон обойти можно: в него можно внести изменения или даже признать его утратившим силу. Но порядок принятия поправок предусмотрен главой 9 Конституции РФ, а ее нельзя изменить поправками — ее можно только пересмотреть, для этого нужно Конституционное Собрание.

Наименование проекта закона о поправке — «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти». Согласно Федеральному закону «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ» закон о поправке получает наименование, отражающее суть данной поправки.

Поправками в Конституцию РФ вводится новый термин — «публичная власть», в следующем контексте: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации». Никаких других положений о «публичной власти» в Конституции РФ нет и пока не будет. Что такое публичная власть, из законодательства РФ нельзя узнать наверняка (хотя даже в федеральном бюджете есть подпрограмма «Совершенствование разграничения полномочий между уровнями публичной власти»), понятие публичной власти раскрывается лишь в доктрине. Но это не мешает называть закон о поправке законом, совершенствующим регулирование отдельных вопросов организации публичной власти.

Привязка МРОТа к прожиточному минимуму это вопрос организации публичной власти? Индексация пенсий это вопрос организации публичной власти? Представляется, что нет. То есть наименование проекта закона не в полной мере отражает его содержание. А к той части, в которой отражает, есть другая претензия: использование не определенного в законодательстве понятия «публичная власть».

МРОТ

Статья 75 Конституции РФ дополняется частью 5: «5. В Российской Федерации гарантируются минимальный размер оплаты труда не менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации и индексация социальных пособий и иных социальных выплат в порядке, установленном федеральным законом».

Действительно, это прогрессивная идея — привязка МРОТа к прожиточному минимуму. Это по крайней мере логично для социального государства.

Но есть другой вопрос: а на что реально влияет МРОТ? Кто получает зарплату в привязке к МРОТу?

Согласно Федеральному закону от 19.06.2000 № 82-ФЗ «О минимальном размере оплаты труда» установленный законом МРОТ вводится организациями, финансируемыми из бюджетных источников, — за счет средств соответствующих бюджетов, внебюджетных средств, а также средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; другими организациями — за счет собственных средств. На практике увеличение МРОТа не приводит к росту зарплат, в том числе работников бюджетной сфера, государственных служащих и тем более работников негосударственных организаций.

Например, в Московской области размер оклада и денежного содержания государственных и муниципальных служащих определяется исходя из размера должностного оклада специалиста II категории и не привязывается к МРОТу. На 2015 — 2016 годы должностной оклад специалиста II категории был установлен на уровне 7530 рублей (Постановление Губернатора Московской области от 1 декабря 2014 года № 259-ПГ; в 2017 году продлен на 2018 год), что больше МРОТа на тот момент, но меньше прожиточного минимума. На 1 января 2020 года это почти вдвое меньше МРОТа.

Согласно Закону, МРОТ применяется не только для регулирования оплаты труда, но и для определения размеров пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, а также для иных целей обязательного социального страхования. Например, Постановлением Правительства РФ от 12 ноября 2015 года № 1223 определен размер пособия по безработице на 2016 год: от 850 до 4900 рублей. На 2017 год размер пособия не изменился (Постановление Правительства РФ от 08.12.2016 № 1326). На 2020 год размер пособия по безработице составляет от 1500 до 8000 рублей для одних категорий граждан и до 11280 рублей — для других (Постановление Правительства РФ от 07.11.2019 № 1426). Привязки к МРОТу здесь не было и нет. В то же время при дифференцированном подходе к определению размера по безработице все безработные не будут получать пособие в размере больше МРОТа.

Закон РФ «О занятости населения в РФ» не предусматривает обязательного увеличения пособия при увеличении МРОТа. В соответствии со статьей 8 Федерального закона от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» размер пособия по беременности и родам не зависит от МРОТа и рассчитывается исходя из среднего заработка. Размер единовременного пособия при рождении ребенка установлен в твердой сумме и не зависит от МРОТ. Размер пособия по временной нетрудоспособности не имеет фиксированного значения и зависит от заработка и стажа работника. И только если стаж работника менее 6 месяцев, то в основу оплаты больничного ложится МРОТ.

Таким образом, размеры так называемых социальных выплат также не зависят от размера МРОТ (соответственно, и не меняются при увеличении МРОТа). Если ни фактическая зарплата, ни социальные выплаты не привязаны к МРОТу, то смысл соответствующих поправок к Конституции стремится к нулю.
Поправки к Конституции также предусматривают индексацию социальных пособий и иных социальных выплат в порядке, установленном федеральным законом. Порядок индексации будет установлен федеральным законом, либо будет сохранен действующий порядок. Например, статья 4.2 Федерального закона от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» устанавливает следующий порядок индексации перечисленных в законе пособий «один раз в год с 1 февраля текущего года исходя из индекса роста потребительских цен за предыдущий год в соответствии с коэффициентом индексации, определяемым Правительством РФ». На 2019 год коэффициент индексации составил 1,043, а на 2018 год 1,025.

Конституционная отсылочная норма, скорее всего, будет в итоге так же отсылать нас к постановлению Правительства РФ, подзаконному акту. Никаких пределов для коэффициента индексации нет: он может быть и 1,043, и 1,000001, а теоретически — и меньше единицы. В законе написано, что пособия индексируются раз в год, но не написано, что они увеличиваются. И в поправке к Конституции тоже не сказано, что пособия будут увеличиваться или что они должны соотноситься с МРОТом.

В условиях, когда реальные показатели инфляции искажаются органами статистики, даже прямая привязка индексации к проценту инфляции не поможет пособиям угнаться за ценами.

НА ЧТО РЕАЛЬНО ВЛИЯЕТ РАЗМЕР МРОТ?

Изменения МРОТ могут сказаться лишь на самих работодателях и индивидуальных предпринимателях, которые платят зависящие от МРОТ страховые взносы в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (Федеральный закон от 24 июля 2009 года № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования»). Скажется ли увеличение выплат в эти фонды на будущем размере пенсий работников, предсказать практически невозможно: пенсионная система России постоянно меняется.

Поправки к Конституции РФ не добавляют никаких гарантий для граждан: Конституция РФ не гарантировала и не будет гарантировать ни достойную оплату труда граждан, ни рост благосостояния населения. О том, что новые конституционные нормы не соответствуют заявленным в пояснительной записке целям «защиты социальных прав граждан, обеспечения их равных возможностей на всей территории страны», мы уже писали выше.

Не успели принять поправки, привязывающие МРОТ к прожиточному минимуму, как появилась новость о предложении Минтруда понизить прожиточный минимум, потому что упали цены на ряд продуктов из продуктовой корзины. Появление такого рода предложений лишний раз доказывает, что предлагаемые нормы в том виде, в каком их хотят внести в Конституцию, не дают никаких гарантий повышения благосостояния граждан. Зато понижение благосостояния может произойти в любой момент.

ИНДЕКСАЦИЯ ПЕНСИЙ

Та же статья 75 дополняется еще одной частью про индексацию пенсий: «6. В Российской Федерации формируется система пенсионного обеспечения граждан на основе принципов всеобщности, справедливости и солидарности поколений и поддерживается ее эффективное функционирование, а также регулярно осуществляется индексация размера пенсий в порядке, установленном федеральным законом». Причем тут вообще статья 75, которая находится в главе про Федеративное устройство?

Вообще предлагаемой норме место в статье 7 в Основах конституционного строя, про социальное государство, или хотя бы в статье 38 о праве на социальное обеспечение. Но в эти статьи нельзя внести изменения поправками.

Что такое принципы всеобщности, справедливости и солидарности поколений, на основе которых формируется система пенсионного обеспечения? Действующее пенсионное законодательство не говорит об этом, но в него придется внести соответствующие изменения. Каким образом, например, заморозка страховой части пенсии отвечает принципу справедливости?

Что такое эффективное функционирование системы пенсионного обеспечения? Вернемся к определению понятия «эффективность», о котором мы упомянули выше: результат и затраченные ресурсы. Граждане и организации отдают часть заработанных денег в пенсионный фонд (затраченные ресурсы), чтобы потом получать пенсию, которая позволит как минимум покрывать текущие расходы (результат). Теоретически деньги должны работать, и даже на обычном банковском вкладе они должны приносить небольшой процент. На практике все не так: затраченные гражданами ресурсы не преумножаются и даже не дают желаемого результата: во-первых, на пенсию и так крайне сложно прожить, во-вторых, до пенсии сложно дожить, в-третьих, от пенсии еще и откусывается положенная по закону страховая часть. Это эффективное функционирование системы пенсионного обеспечения?

А может, законодатель, руководствуясь новой конституционной нормой, отменит неэффективную страховую часть пенсий? А то, что уже накоплено… ну вы поняли.

Новая норма о пенсионном обеспечении и выглядит как декларация, и скорее всего ею и является.
И конечно, не стоит впадать в юридический идиотизм и считать, что если в Конституцию что-то запишут про пенсии, то благосостояние людей сразу улучшится.

«НОВЫЕ» ЦЕНЗЫ

Действительно новые цензы вводятся в отношении Президента РФ. Из Пояснительной записки можно подумать, будто бы новыми цензами являются «направленные на обеспечение безопасности страны и суверенитета государства» «ограничения, связанные с наличием гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства». Но это как раз не новые цензы. Их не было в Конституции РФ, но в 2006 году они появились в Федеральном законе «О выборах Президента РФ» (п. 5.1. ст. 3).

Единственная существенная разница в следующем: новая формулировка подразумевает, что Президентом РФ может быть только гражданин РФ по рождению, никогда ранее не имевший иностранного гражданства или вида на жительства.

Для Президента РФ меняется также ценз оседлости (постоянного проживания на территории РФ): с 10 лет он увеличивается до 25 лет. Также вводится ограничение на количество президентских сроков в течение жизни, об этом мы поговорим ниже.

«Исходя из принципа единства системы государственной власти» ограничения, связанные с гражданством, распространяются и на других должностных лиц, с тем изъятием, что им не обязательно быть гражданином РФ по рождению и не иметь в биографии иностранного гражданства.

Так, статья 77 Конституции дополняется цензами для губернаторов: возрастным — 30 лет, и цензом отсутствия гражданства иностранного государства. Полная формулировка звучит так: «Высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может быть гражданин РФ, достигший 30 лет, постоянно проживающий в РФ, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства».

Для губернаторов эти цензы уже были установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (статья 18): «Высшим должностным лицом субъекта РФ… может быть избран гражданин РФ, …не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет». Формулировка запрета иметь иностранное гражданство скопирована дословно. А в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» эта норма появилась еще в 2006 году. Почему именно сейчас, спустя 14 лет, понадобилось включать ее в текст Конституции РФ, непонятно, пояснительная записка молчит об этом.

Традиционное назначение статьи 77 — это нормы о двойном подчинении в системе исполнительной власти. Не слишком логично с точки зрения структуры Конституции РФ помещать туда цензы для губернаторов.

Аналогичное положение попадает в часть 5 статьи 78 Конституции для руководителей федеральных государственных органов. В статье 78 речь идет о федеральных органах исполнительной власти, но внезапно в новой части 5 используется не привычная формулировка «федеральные органы исполнительной власти», а формулировка «федеральные государственные органы». И это совершенно разные органы. Для руководителей федеральных органов исполнительной власти «анти-иностранные» цензы вводятся в статью 110 Конституции РФ.

О каких же органах идет речь в новой части 5 статьи 78 Конституции РФ? На этот вопрос можно ответить, изучив федеральные законы о конкретных таких органах или положения о них. Из них мы узнаем, что федеральными государственными органами являются, в частности, Следственный комитет РФ, Судебный департамент при Верховном Суде РФ, Центральная избирательная комиссия РФ. Примечательно, что сейчас Конституция РФ не упоминает федеральные государственные органы.

Кроме того, статья 78 все-таки находится в главе «Федеративное устройство», поэтому размещение в ней норм о цензах для руководителей Следственного комитета, Судебного департамента, ЦИК РФ нелогично.

Статья 95 Конституции РФ дополняется возрастным цензом 30 лет и «анти-иностранным» цензом для членов Совета Федерации. Статья 97 Конституции РФ дополняется «анти-иностранным» цензом для депутатов Государственной Думы. Однако запрет иметь иностранное гражданство для членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы существует с 2006 года.

Статья 110 Конституции РФ дополняется возрастным цензом 30 лет и «анти-иностранным» цензом для Председателя Правительства РФ, его заместителя, федерального министра, иного руководителя федерального органа исполнительной власти. Возрастной ценз для этих должностных лиц — это нововведение, тогда как «анти-иностранный» ценз для Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров был установлен также в 2006 году. В отношении руководителей иных федеральных органов исполнительной власти (не министерств) соответствующие ограничения могли содержаться в отдельных федеральных законах или положениях об этих федеральных органах исполнительной власти. Например, всем сотрудникам органов внутренних дел и органов безопасности запрещается иметь иностранное гражданство или вид на жительство.

«Анти-иностранный» ценз, который еще до предлагаемых поправок был введен федеральными законами в отношении ряда категорий должностных лиц, в принципе вписывается в конструкцию, заложенную частью 2 статьи 61 Конституции РФ. Согласно Конституции «наличие у гражданина РФ гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод…, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором РФ». Федеральный закон как раз и предусмотрел «иное», когда иностранное гражданство умаляет права отдельных категорий граждан РФ. Такие ограничения можно признать обоснованными, так как они в целом соответствуют интересам государства и общества.

Добавляя цензы в Конституцию РФ, авторы поправок забыли об элементарных вещах, например, образовательном цензе. Президентом РФ по-прежнему может стать неуч.

ПРИВЕДЕНИЕ В СООТВЕТСТВИЕ

Поразительно, но факт: Конституция РФ приводится в соответствие с действующим законодательством, а не наоборот, как обычно. Вот лишь некоторые примеры.

Запреты на занятие должностей лицам, имеющим иностранное гражданство или вид на жительство в другом государстве, были введены еще в 2006 году Федеральным законом от 25 июля 2006 года № 128-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к замещению государственных и муниципальных должностей». В отношении Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров аналогичные нормы были введены Федеральными конституционными законами от 1 июня 2005 года № 4-ФКЗ, от 30 января 2007 года № 1-ФКЗ.

Возрастной ценз для губернаторов взят из Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ».
Предлагаемое определение Прокуратуры (часть 1 статьи 129 Конституции РФ) частично взято из закона «О прокуратуре РФ».

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ

Действующий Госсовет был образован в 2000 году после изменения порядка формирования Совета Федерации, в результате которого верхнюю палату парламента покинули губернаторы регионов. Они вошли в новый неконституционный совещательный орган, работающий на общественных началах — Госсовет, возглавляемый Президентом РФ. Госсовет не упомянут в статье 11 Конституции РФ, поэтому он не является органом государственной власти. Как именно он будет вписан в систему разделения властей, тоже пока неясно.

Положение о Госсовете утверждено Указом Президента от 05.09.2000 № 1602, после принятия поправок к Конституции РФ потребуется принять федеральный закон о Госсовете.

Сейчас решения Государственного совета оформляются протоколом, который подписывает секретарь Государственного совета. При необходимости решения Государственного совета оформляются указами, распоряжениями или поручениями Президента РФ.

В случае выработки решения о необходимости принятия федерального конституционного закона, федерального закона или внесения в них изменений, внесения поправок в проект федерального конституционного закона или федерального закона проект соответствующего акта вносится в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы Президента РФ.

Сможет ли Государственный Совет принимать самостоятельные нормативные правовые акты и какую силу они будут иметь, либо он продолжит принимать протокольные решения, не имеющие юридической силы, будет ясно из федерального закона.

Согласно поправкам к Конституции РФ полномочия Президента РФ дополняются полномочием по формированию Государственного Совета РФ «в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства».

Часть 3 статьи 80 Конституции РФ, согласно которой Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, остается не тронутой. Таким образом, Госсовет не может ограничить данное полномочие Президента РФ.

Обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти — также неизменное полномочие Президента, согласно части 2 статьи 80 Конституции РФ.

А вот про определение «приоритетных направлений социально-экономического развития государства» в Конституции РФ ничего не говорится, как и про социально-экономическое развитие государства вообще. Такого полномочия нет в Конституции РФ. В соответствии с ФКЗ «О Правительстве РФ» даже Правительство РФ не обладает таким полномочием. Но логично предположить, что это полномочие входит в «определение основных направлений внутренней политики государства», то есть тоже в президентское полномочие.

Зачем понадобился новый государственный орган, который будет иметь те же полномочия, что и Президент РФ? Почему такой орган понадобилось создать именно сейчас? Или это орган наподобие Совета Безопасности, который также формируется Президентом РФ и помогает ему осуществлять полномочия в сфере безопасности? Кстати, в перечне полномочий Президента РФ полномочия по формированию Совбеза и Госсовета будут рядом — соответственно в пунктах под говорящей буквой «ж» и «ж1» статьи 83 Конституции РФ.

На данный момент статус и влиятельность будущего Государственного Совета неясны: законодателю и гражданам предлагается голосовать за создание государственного органа, о действительном назначении которого пока невозможно даже догадываться. Причем менять статус этого органа можно будет простыми федеральными законами.

ДВА СРОКА ПОДРЯД

Из статьи 81 убирают слово «подряд» в отношении двух президентских сроков. То есть одно и то же лицо сможет быть Президентом РФ всего два срока в течение всей своей жизни.

Но это не будет распространяться на действующего президента (потому что закон не имеет обратной силы), а только на следующего избранного. По аналогии с тем, как Конституционный Суд считал сроки полномочий губернаторов (начиная отсчет со следующего закона), можно предположить, что Путин сможет избраться еще на два срока считая со следующего.

Мы уже писали о том, как неоднократно обнулялись губернаторские сроки полномочий, для которых тоже есть правило о «не более двух сроках подряд».

Когда вопрос о сроках полномочий поставили перед Конституционным Судом РФ, Суд в своем Постановлении от 9 июля 2002 года № 12-П сказал:

Норма 184-ФЗ, «содержащая общий принцип, согласно которому одно и то же лицо не может избираться на должность высшего должностного лица субъекта РФ более двух сроков подряд, вступила в силу 19 октября 1999 года.

Поэтому для субъектов РФ, законодательство которых на этот момент не содержало ограничения числа сроков избрания одного и того же лица на должность высшего должностного лица субъекта РФ, первым сроком из числа двух возможных для любого лица, в том числе для замещавшего на тот момент соответствующую должность, является срок, на который оно было избрано после 19 октября 1999 года; субъекты РФ, которые в порядке опережающего правового регулирования предусмотрели в своих конституциях и уставах не противоречащее названному общему принципу ограничение, вправе самостоятельно решить вопрос о том, как следует исчислять указанные сроки — продолжается ли исчисление, ранее установленное субъектом Российской Федерации, либо оно начинается после вступления в силу названного Федерального закона».

В 2015 году эта схема была повторена в отношении губернаторов, уже на уровне федерального закона (№ 174-ФЗ): первым для них стал срок, на который они избирались после вступления в силу соответствующего закона 2012 года.

Теоретически такая схема может быть применена и к Президенту РФ.

ИЗМЕНЕНИЯ ВО ВЗАИМООТНОШЕНИЯХ ПРЕЗИДЕНТА РФ, ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ И ПАРЛАМЕНТА

Поправками к Конституции РФ предлагается изменить формулировки президентских полномочий, касающихся назначения премьер-министра.

Вместо назначения Председателя Правительства РФ «с согласия Государственной Думы» предложена следующая схема. Президент РФ представляет в Госдуму кандидатуру Председателя Правительства, а Госдума утверждает эту кандидатуру (или не утверждает), после чего Президент назначает Председателя Правительства (или ищет другую кандидатуру).

Формулировки, конечно, отличаются. Но по существу процедура, видимо, не меняется. Сейчас Госдума соглашается с президентской кандидатурой премьера или не соглашается, тогда Президент вносит другую кандидатуру. Предлагается, что согласие поменяется на утверждение кандидатуры. В чем принципиальная разница? Можно сказать лишь, что новая формулировка чуть более определенная и грамотная.

Новый пункт «б1» гласит, что по предложению премьер-министра Президент РФ утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти (он это делает и сейчас). А далее идет самое главное, чего раньше не было в Конституции РФ: президент РФ «в структуре федеральных органов исполнительной власти определяет органы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и органы, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ».

Что же стоит за этой новой формулировкой?

Если обратиться к конституционному кризису 1993 года, то можно вспомнить, как так получилось, что весь силовой блок министерств и ведомств стал подчиняться напрямую Президенту РФ. В Конституцию РФ 1993 года это положение не попало, там только общее положение: Президент «по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров».

10 января 1994 года Президент РФ издал Указ № 66 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», с большими изменениями он действует и сейчас. В первоначальной редакции Указа сказано следующее: «Установить, что федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства РФ, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента РФ либо подведомственности Президенту РФ в соответствии с законодательными актами РФ». В прилагавшейся к Указу Структуре федеральных органов исполнительной власти были отмечены силовые министерства, которые переходили в прямое подчинение Президента РФ.

В 1997 году федеральным конституционным законом было закреплено это деление федеральных органов исполнительной власти на две категории: находящиеся в ведении Правительства РФ и находящиеся в ведении Президента РФ. В Федеральном конституционном законе «О Правительстве РФ» есть специальная статья 32 «Особенности руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти». Президент РФ «руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, деятельности войск национальной гвардии РФ, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ».

Новые конституционные формулировки закрепляют «двуглавую» конструкцию исполнительной власти, когда часть федеральных органов исполнительной власти напрямую подчиняются Президенту РФ, а остальные — Правительству РФ.

Дальше — больше. В новом пункте «д1» статьи 83 дается перечень органов, которые непосредственно подчиняются Президенту РФ. Это федеральные органы исполнительной власти (в том числе министерства), «ведающие вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности».

Руководители этих органов назначаются Президентом РФ после «консультаций» с Советом Федерации. Понятно, что «консультации» никого ни к чему не обязывают.

Для федеральных министерств, находящихся в ведении Правительства РФ, и заместителей Председателя Правительства РФ порядок назначения будет другой. Они будут назначаться, как и Председатель Правительства, Президентом РФ после утверждения их кандидатур Государственной Думой, сами кандидатуры будут вноситься премьер-министром. Президент РФ не вправе не назначить на должность зампредов Правительства РФ и федеральных министров, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой.

На сегодняшний день Госдума не участвует в этом процессе: эти должностные лица назначаются Президентом РФ по предложению премьер-министра.

Эти новые положения позволили кому-то говорить о том, что Россия стремится к парламентской республике, что президентская республика будет ослаблена. Так ли это?

В парламентской республике партийное большинство в парламенте формирует правительство. В России модель формирования правительства будет существенно отличаться. Во-первых, часть правительства (силовой блок), как и сейчас, будет назначаться Президентом РФ без влияния парламента (консультации с Советом Федерации можно не принимать всерьез). Во-вторых, кандидатуры другой части правительства будут определяться премьер-министром, кандидатура которого в свою очередь определяется Президентом РФ. То есть максимум, что придется сделать премьер-министру — это подобрать кандидатуры, которые будут минимально устраивать Госдуму. В последнее время в России не было проблем между Госдумой и Правительством, тем более что большинство и там и там составляют функционеры «Единой России».

Новая модель «утверждения» Госдумой кандидатур функционеров исполнительной власти больше похожа на модель, существующую в США, а США, как известно — президентская республика. Но и там одобрение кандидатур сенаторами нередко бывает формальностью.

Поправки к Конституции РФ не затрагивают положений части 4 статьи 111 Конституции РФ, согласно которой «после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы». Конституционный Суд РФ уже сказал (Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 года № 28-П), что это нормально три раза предлагать одну и ту же кандидатуру, а на четвертый раз после роспуска Госдумы можно без согласия Госдумы назначить не ту кандидатуру, которая была предложена до этого три раза.

Президент РФ сохраняет также право отправить в отставку Правительство РФ тогда, когда посчитает это необходимым, не спрашивая согласия у парламента.

Новая процедура формирования правительства не сделает Россию парламентской республикой еще и потому, что согласно поправкам к Конституции сохраняется и даже усиливается фигура Президента РФ, его полномочия существеннее, чем у иных президентов в президентских республиках.

СУВЕРЕНИТЕТ

Статья 79 (которая тоже находится в главе «Федеративное устройство»!) дополняется предложением следующего содержания: «Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции РФ, не подлежат исполнению в РФ».

Эта фраза из любимых песен НОДа. Несмотря на то, что эта норма носит более общий характер, чем предыдущие нововведения, позволяющие плевать на международное право, особого смысла в ней уже нет.

Во-первых, принят Федеральный закон от 14 декабря 2015 года № 7-ФКЗ, который ввел новую категорию дел Конституционного Суда — дела о возможности исполнения решений межгосударственного органа по защите прав и свобод человека. Конституционный Суд наделен правом по запросу Минюста РФ разрешать вопрос о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека. При желании любое решение ЕСПЧ теперь можно не исполнять, ссылаясь на противоречие Конституции РФ, основам конституционного строя.

Конечно, в предлагаемой поправке речь идет о решениях любых межгосударственных органов, а не только о решениях Европейского суда по правам человека. Поэтому следует ожидать разработки новой процедуры (или корректировки старой) с учетом поправки. Соответствующее полномочие добавляется и Конституционному Суду РФ, в статью 125 Конституции РФ.

Во-вторых, в основах конституционного строя так и осталась немым укором норма части 4 статьи 15: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». В эту норму нельзя внести изменения без созыва Конституционного Собрания. То, что международные договоры, в которые входит РФ, должны соответствовать Конституции РФ, не вызывает сомнений. Вопросы возникнут, если Конституция РФ войдет в противоречие с «общепризнанными принципами и нормами международного права».

СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ

Изменения, вносимые в статью 95 Конституции РФ, на самом деле сводятся лишь к двум аспектам: члены Совета Федерации теперь официально называются сенаторами РФ; у Совета Федерации появляются некие новые полномочия.

То, что сенатором может стать гражданин не моложе 30 лет, кстати, еще «обладающий безупречной репутацией», было записано в Федеральном законе «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ», это нельзя считать нововведением.

Почему вдруг членов Совета Федерации предлагается официально называть «сенаторами РФ», в Пояснительной записке не объясняется. Совет Федерации неофициально называют верхней палатой парламента и Сенатом. Официально переименовать Совет Федерации нельзя: для этого понадобилось бы вносить изменения в главу 1 Конституции РФ, но этого нельзя сделать без Конституционного Собрания. И такое переименование дорого обошлось бы казне.

Из новых полномочий можно отметить проведение консультаций по предложенным Президентом РФ кандидатурам на должность руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности, а также кандидатурам на должность прокуроров субъектов РФ. В этой формулировке на самом деле важно лишь перечисление тех федеральных органов исполнительной власти, которые подчиняются напрямую Президенту РФ.

В СМИ представляют необходимость проведения «консультаций» для назначения этих руководителей как ограничение полномочий Президента РФ: теперь ему придется проводить консультации с Советом Федерации. Но что такое «консультации»? Это просто обсуждение вопроса, кандидатуры. Это не имеет никаких обязательных последствий, если только об этом не будет сказано в законе. Консультации — это не согласование кандидатур и не утверждение, очевидно, что у консультаций не может быть таких же последствий, как у «утверждения».

Это означает, что консультации Президента РФ с Советом Федерации никак не ограничивают президентские полномочия, а Совет Федерации по существу получает только поглаживание чувства собственной важности.

ИЗМЕНЕНИЯ, КАСАЮЩИЕСЯ СУДОВ

Согласно Закону РФ от 26 июня 1992 года № 3132–1 «О статусе судей в РФ» полномочия судьи могут быть прекращены досрочно решением соответствующей квалификационной коллегии судей. Аналогичная норма содержится в ФКЗ «О судебной системе РФ». Для судей Верховного Суда РФ действуют именно эти нормы.

Для судей Конституционного Суда РФ предусмотрен иной порядок досрочного прекращения полномочий. По общему правилу прекращение полномочий судьи Конституционного Суда РФ осуществляется по решению Конституционного Суда РФ, которое направляется Президенту РФ, в Совет Федерации и является официальным уведомлением об открытии вакансии. Даже для случая наличия в отношении судьи обвинительного приговора, вступившего в законную силу, применяется общее правило.

Для отдельных случаев предусмотрен иной порядок прекращения полномочий: оно производится Советом Федерации по представлению Конституционного Суда РФ, принятому большинством не менее двух третей голосов от числа действующих судей. Вот эти случаи: совершение судьей поступка, порочащего честь и достоинство судьи; продолжение судьей, несмотря на предупреждение со стороны Конституционного Суда РФ, занятий или совершения действий, не совместимых с его должностью; неучастие судьи в заседаниях Конституционного Суда РФ или уклонение его от голосования свыше двух раз подряд без уважительных причин.

Что предлагается в поправках к Конституции РФ?

К полномочиям Совета Федерации добавляется еще одно: «прекращение по представлению Президента РФ в соответствии с федеральным конституционным законом полномочий судей Конституционного Суда РФ, судей Верховного Суда РФ, судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий».

Это меняет существующий баланс полномочий в сторону Президента РФ. Сейчас досрочное прекращение полномочий судьи при совершении неблаговидного поступка — внутреннее дело судебной власти. Если сейчас судья Конституционного Суда РФ совершает такой поступок, Конституционный Суд РФ большинством в 2/3 голосов от числа действующих судей может вынести решение о направлении в Совет Федерации соответствующего представления, то согласно поправкам Президент РФ единолично принимает решение о направлении представления в Совет Федерации, а последний голосует по вопросу прекращения полномочий судьи.

Примечательно, что именно «совершение поступка, порочащего честь и достоинство судьи» выбрано в качестве основания, по которому полномочия судьи могут быть прекращены досрочно по представлению Президента РФ. Однако это не единственное основание: в поправках открыта возможность и для «иных случаев».

На сегодняшний день в законодательстве РФ и в Кодексе судейской этики нет определения понятия «поступка, порочащего честь и достоинство судьи». Есть некоторые ориентиры для того, чтобы понять, какой это поступок: их можно увидеть в понятии дисциплинарного проступка, закрепленном статьей 12.1 Закона РФ «О статусе судей в РФ». Дисциплинарный проступок — это «виновное действие (виновное бездействие) при исполнении служебных обязанностей либо во внеслужебное время, в результате которого были нарушены положения настоящего Закона и (или) кодекса судейской этики, утверждаемого Всероссийским съездом судей, что повлекло умаление авторитета судебной власти и причинение ущерба репутации судьи, в том числе вследствие грубого нарушения прав участников процесса».

Понятие «поступка, порочащего честь и достоинства судьи» еще более расплывчато. Разумеется, его придется уточнять в законодательстве, иначе такое основание открывает широкие возможности для произвольных отставок судей.

Что еще меняется для судей?

В Конституцию РФ попадает «анти-иностранный» ценз, но этот ценз и так существует для судей.
Основные изменения касаются, опять же, Конституционного Суда РФ. Количество его судей уменьшается с 19 до 11. Формально это упрощает принятие решений Конституционным Судом, потому что одиннадцати судьям в принципе легче прийти к консенсусу, чем девятнадцати. Но и повлиять на 11 человек теоретически проще, чем на 19.

Обращает на себя внимание и то, что предлагается конституционное определение Конституционного Суда как высшего судебного органа конституционного контроля. В действующей редакции ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» (а также в ФКЗ «О судебной системе РФ») Конституционный Суд РФ определяется как «судебный орган конституционного контроля».

В судебной системе РФ действуют также конституционные (уставные) суды субъектов РФ, однако они созданы далеко не во всех субъектах РФ. Формально конституционные (уставные) суды субъектов РФ не подчиняются Конституционному Суду РФ, то есть единой системы конституционных судов нет. Более того, согласно части 4 статьи 27 ФКЗ «О судебной системе РФ» «решение конституционного (уставного) суда субъекта РФ, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом». Таким образом, Конституционный Суд РФ не может пересмотреть решение конституционного (уставного) суда субъекта РФ.

Однако это не мешает ему рассматривать вопросы о конституционности законов субъектов РФ, которые уже были предметом рассмотрения регионального конституционного (уставного) суда, и принимать противоположные решения. Прецеденты уже есть: Постановление Конституционного Суда РФ от 02.12.2013 № 26-П, Постановление Конституционного Суда РФ от 06.12.2018 № 44-П.

Поэтому теоретически после того, как Конституция РФ назовет Конституционный Суд РФ высшим судебным органом конституционного контроля, ничто сильно не мешает изменить взаимоотношения федерального Конституционного Суда с региональными, де-юре подчинив ему последних.

В этом смысле статус Конституционного Суда РФ повышается, а федерация может стать еще более централизованной.

Уменьшая количество судей, автор поправок предлагает дать Конституционному Суду больше работы и наделить его новыми полномочиями.

В частности, Конституционный Суд РФ сможет проверять конституционность федеральных законов, принятых парламентом и отклоненных Президентом РФ, после того как президентское вето было преодолено парламентом, а также принятых парламентом федеральных конституционных законов до их подписания Президентом РФ.

Это очень интересная норма. Во-первых, Президент и парламент настолько дружны, что, казалось бы, все уже забыли о существовании президентского вето. А о преодолении президентского вето и принятии закона вопреки мнению Президента депутатам и «сенаторам», наверное, и подумать страшно. Поэтому непонятно, на какой такой конфликт Президента с законодательной властью рассчитана новая норма. Во-вторых, эта норма дает Президенту РФ еще две лазейки: 1) затянуть с подписанием федерального закона, который ему не нравится, и по возможности заручиться поддержкой Конституционного Суда, который обычно поддерживает Президента — и вообще избавиться от неугодного («неконституционного») закона до того, как он вступит в силу; 2) сделать то же самое с федеральным конституционным законом, который он не вправе отклонить и обязан подписать.

Разве такая поправка ущемляет полномочия Президента РФ? Нет, она их расширяет.

Еще одно новое полномочие Конституционного Суда РФ, а по факту — новое президентское полномочие: по запросу Президента РФ Конституционный Суд РФ будет проверять конституционность законов субъектов РФ до их подписания губернатором. Полномочие примерно аналогичное тому, что было рассмотрено выше. Но на этот раз Президент РФ получает право играть на поле региональной законодательной власти. Почему эта поправка предлагается сейчас, а не в начале 2000-х годов, когда действительно существовала острая проблема несоответствия регионального законодательства федеральному? В Пояснительной записке ответа нет.

Опять же, получаем расширение полномочий Президента РФ и потенциально еще большую централизацию федерации.

Третье новое полномочие Конституционного Суда РФ: он будет разрешать вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции РФ. То есть получается, межгосударственные органы истолковали международные договоры РФ так, что они стали противоречить Конституции РФ (а международный договор, действительно противоречащий Конституции РФ, просто не был бы подписан Россией), и на основании этого истолкования приняли решение, которое Россия как бы должна исполнить. Но не исполнит, благодаря Конституционному Суду.

Статья 125 дополняется частью 8, в которой делается оговорка о том, что перечень полномочий Конституционного Суда РФ, содержащийся в Конституции, не является исчерпывающим: федеральный конституционный закон может установить и иные полномочия. Теоретически, например, можно записать в ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» связанные с его новым статусом «высшего судебного органа конституционного контроля» полномочия в отношении конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

Примечательно, что конструкция неисчерпывающего перечня полномочий в Конституции РФ применяется также к Правительству РФ («осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ»), а к другим органам государственной власти формально не применяется. На практике она применяется к Президенту РФ в формате концепции «скрытых (подразумеваемых) полномочий», которую легализовал Конституционный Суд РФ.

В новой редакции предлагается изложить статью 128 Конституции РФ, посвященную вопросам назначения судей.

Часть 1 статьи 128 Конституции РФ сейчас содержит норму о том, что все судьи Конституционного Суда РФ и все судьи Верховного Суда РФ назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ. В целом новая редакция части 1 сохраняет этот порядок, но теперь перечисляет отдельно председателей высших судов и их заместителей. Бросается в глаза еще одна деталь: у Председателя Верховного Суда РФ заместители указаны во множественном числе, а у Председателя Конституционного Суда РФ — заместитель в единственном числе, тогда как в действующей редакции ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» заместителей председателя несколько. Вероятно, это связано с уменьшением числа судей Конституционного Суда РФ.
Похоже, что необходимость закрепить единственного заместителя у Председателя Конституционного Суда — единственная причина загромождения части 1 статьи 128 перечислением председателей и заместителей, которого нет сейчас. Иначе сложно объяснить такую не слишком удачную с точки зрения законодательной техники конструкцию. И такой расклад с заместителями получает конституционное закрепление, а не обычную норму в ФКЗ.

Часть 2 статьи 128 гласит, что все остальные федеральные судьи назначаются Президентом РФ в порядке, установленном федеральным законом. Новая редакция предлагает устанавливать этот порядок федеральным конституционным законом.

Пояснительная записка на этот счет опять молчит, остается лишь догадываться, что, возможно, принято решение навести порядок в ФКЗ «О судебной системе РФ» и Законе РФ «О статусе судей в РФ» 1992 года (можно даже предположить, что закон 1992 года впоследствии будет признан утратившим силу), убрав дублирование с ФКЗ об отдельных судах.

На сегодняшний день ФКЗ «О судебной системе РФ» содержит статью 13 «Порядок наделения полномочиями судей», в которой есть отсылочные нормы к другим ФКЗ, а также к федеральному закону о статусе судей.

Закон о статусе судей имеет статью 6 «Порядок наделения судей полномочиями» и статью 6.1. «Порядок наделения полномочиями и прекращения полномочий председателей и заместителей председателей судов». Эти статьи тоже содержат отсылочные нормы и дублируют ФКЗ «О Верховном Суде РФ».

В новой редакции части 2 статьи 128 также перечисляются отдельно председатели, заместители председателей и судьи, тогда как в действующей редакции фигурируют просто «судьи». Вероятно, это сделано по образцу с новой редакцией части 1.

Других существенных изменений новая редакция статьи 128 не предлагает.

Получается, что поправки, касающиеся полномочий Конституционного Суда, на самом деле больше относятся к Президенту РФ: его полномочия снова расширяются.

ИЗМЕНЕНИЯ, КАСАЮЩИЕСЯ ПРОКУРАТУРЫ

Статью 129 Конституции РФ, посвященную прокуратуре, предлагается изложить в новой редакции.

В настоящее время в Конституции РФ не раскрывается, что за орган такой — прокуратура и чем он занимается. Понятие прокуратуры дается в Федеральном законе «О прокуратуре РФ». В поправках к Конституции РФ предлагается определение понятия «прокуратура РФ», и оно более развернутое, чем в федеральном законе.

Порядок назначения Генерального прокурора РФ и его заместителей не меняется.

Меняется порядок назначения прокуроров субъектов РФ. Согласно действующей редакции Конституции РФ прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами РФ. Согласно поправкам прокуроры субъектов РФ будут назначаться Президентом РФ после консультаций с Советом Федерации. О том, что консультации могут не влиять на принятие решений, мы уже писали выше. Из нового текста статьи 129 неясно, откуда Президент РФ будет брать кандидатуры прокуроров субъектов РФ (вероятно, их будет предлагать ему Администрация Президента). На практике эта норма может работать и таким образом, что кандидатуры все равно будут предлагаться из Генеральной прокуратуры. Но возможна и иная ситуация: Президент РФ будет назначать «своих» людей. Потенциально такая поправка также усиливает роль Президента РФ.

ИЗМЕНЕНИЯ, КАСАЮЩИЕСЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Статью 132 Конституции РФ предлагается дополнить частью 3, в которой будет зафиксировано, что органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти в РФ вместе с органами государственной власти и осуществляют взаимодействие.

Конечно, такому положению место в главе 1 Конституции РФ, потому что оно относится к основам конституционного строя. Статья 12 Конституции РФ с «самостоятельными» органами местного самоуправления, не входящими в «систему органов государственной власти» сослужила плохую службу местному самоуправлению. С одной стороны, на основании статьи 12 некоторые муниципалы стремились обособиться от «органов государственной власти», а с другой стороны, «органы государственной власти» старались отделаться от муниципалов, которым постоянно нужны деньги. Понятно, что согласованное взаимодействие в таких условиях было невозможно, поэтому в доктрине активизировалась концепция «публичной власти». Публичная политическая власть — это один из признаков государства в теории права. Публичной властью обладают и органы местного самоуправления, тем более в том виде, в каком они существуют в России.

В Конституции РФ лишь намеками представлен третий уровень государственной власти — местное управление (например, в части 1 статьи 78 Конституции РФ говорится о территориальных органах федеральных органов исполнительной власти). Это недостающее звено отчасти приходится компенсировать местному самоуправлению, в том числе путем передачи ему отдельных государственных полномочий.

Новая конституционная формулировка с «публичной властью» не решит проблем местного самоуправления. На наш взгляд, это лишь попытка навести порядок в теории организации публичной власти в РФ.

Действующую декларативную статью 133 Конституции РФ предлагается изложить в новой редакции, однако нового там немного. Вместо права на компенсацию «расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти» будет компенсация «расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций и полномочий, имеющих государственное значение». Вероятно, речь здесь идет о передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочиях, которые должны передаваться обязательно вместе с соответствующими средствами на их осуществление (субвенциями из соответствующих бюджетов). Это требование действующего законодательства.

У органов местного самоуправления еще есть право «участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы РФ, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений». Иными словами, если у муниципалов вдруг оказалось много денег, они могут поучаствовать в осуществлении государственных полномочий в случаях, предусмотренных законами. Теоретически к этому участию тоже применимо положение поправок к Конституции. Ничего принципиально нового эти поправки не привносят в действующую модель функционирования местного самоуправления.

ВЫВОДЫ

1. Столь масштабные поправки к Конституции РФ предлагается принимать в порядке, не соответствующем Конституции РФ и федеральному закону. Это ставит под сомнение легитимность всей затеи с поправками.

2. Поправки к Конституции РФ нисколько не умаляют полномочий Президента РФ: напротив, они дополняют его полномочия, закрепляют его статус и даже усиливают фигуру президента в системе органов государственной власти. Поправки выводят на новый уровень сложившуюся модель «двуглавой» исполнительной власти, при которой часть министерств и ведомств (силовой блок) находятся в прямом подчинении Президента РФ.

3. Авторы поправок предлагают парламенту и гражданам РФ проголосовать за создание нового Государственного Совета, статус и назначения которого будут неясны до принятия соответствующего федерального закона.

4. Изменение схемы назначения Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров носит формальный характер. Оно не приведет к фактическому изменению баланса в пользу законодательной власти. И тем более нельзя говорить о превращении России в парламентскую республику. В парламентских республиках исключено наличие сильной фигуры президента, возглавляющего исполнительную власть и единолично управляющего силовым блоком, включая вооруженные силы.

5. Социальные изменения, касающиеся МРОТа и пенсий, носят декларативный характер и не могут гарантированно повысить уровень жизни граждан.

6. Поправки составлены таким образом, что содержат множественные повторы, в том числе нормы, которые уже есть в федеральном законодательстве. За обилием текста и многократного повторения однотипных норм (например, касающихся запретов на иностранное гражданство) и конструкций с перечислением председателей и заместителей теряется смысл поправок: легко упустить их главное содержание и назначение.

Александр Гаганов